uma leitura crítica do Parecer Sei nº 293/2026/MF

Por Márcio Costa

RESUMO

O Parecer SEI nº 293/2026/MF, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, enfrenta questão relevante para a interpretação do novo sistema de tributação sobre o consumo: a natureza jurídica do art. 6º da Lei Complementar nº 214/2025, dispositivo que enumera hipóteses de não incidência do IBS e da CBS. A conclusão da PGFN é a de que o referido dispositivo não institui benefício fiscal autônomo, mas funciona como norma de delimitação do campo de incidência dos novos tributos. Embora o parecer seja importante para afastar a utilização analógica ou extensiva do rol de não incidências, a interpretação ganha complexidade quando confrontada com o §1º do próprio art. 6º, segundo o qual o IBS e a CBS incidem sobre o conjunto de atos ou negócios jurídicos envolvendo determinadas hipóteses de não incidência quando estes, “na essência”, constituam operação onerosa com bem ou serviço.

O presente artigo examina essa denominada “cláusula de essência” à luz da regra-matriz de incidência tributária, do art. 4º da LC nº 214/2025, do art. 110 do Código Tributário Nacional e dos princípios da legalidade e da segurança jurídica. Sustenta-se que a ampliação constitucional da materialidade do IVA Dual não elimina a necessidade de qualificação jurídica do fato tributável. Ao contrário, quanto maior a abertura conferida à análise do conjunto de atos e negócios jurídicos, maior deve ser o rigor na definição dos critérios que autorizam a requalificação da operação. O Parecer SEI nº 293/2026/MF reduz uma importante fonte de insegurança — a tentativa de criação de novas não incidências por analogia —, mas não resolve integralmente a questão inversa: quais são os limites jurídicos para que a Administração Tributária, invocando a “essência” da operação, desconsidere a estrutura jurídica adotada pelo contribuinte?

Palavras-chave: IBS; CBS; Reforma Tributária; não incidência; art. 6º da LC nº 214/2025; essência econômica; requalificação; segurança jurídica; art. 110 do CTN.

INTRODUÇÃO: QUANDO A NÃO INCIDÊNCIA DEIXA DE SER UMA EXCEÇÃO E PASSA A SER UMA QUESTÃO DE DELIMITAÇÃO DA MATERIALIDADE

A Reforma Tributária do consumo introduziu uma mudança estrutural no sistema brasileiro de tributação. O IBS e a CBS foram concebidos a partir de uma materialidade ampla, voltada às operações onerosas com bens e serviços e construída sob os vetores da neutralidade, da não cumulatividade e da tributação no destino.

Nesse ambiente, determinadas questões que durante décadas foram enfrentadas a partir da classificação jurídica tradicional das operações ganham nova dimensão. Não basta mais perguntar, por exemplo, se determinado negócio é uma venda, uma cessão, uma integralização de capital, uma distribuição de dividendos ou uma operação financeira. É necessário investigar qual é o fato juridicamente relevante para fins de IBS e CBS. É justamente nesse contexto que ganha importância o Parecer SEI nº 293/2026/MF, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.

O documento enfrenta a natureza jurídica do art. 6º da Lei Complementar nº 214/2025, dispositivo que estabelece hipóteses de não incidência do IBS e da CBS. A conclusão da PGFN é relevante: o art. 6º não constituiria um conjunto de benefícios fiscais autônomos, mas uma norma destinada a delimitar o campo material de incidência dos tributos. A conclusão possui consequências importantes. Se as hipóteses do art. 6º não são benefícios fiscais, não se poderia simplesmente utilizar uma interpretação extensiva ou analógica para ampliar o rol e retirar da incidência operações não contempladas pelo legislador. 

O raciocínio parece adequado, mas ele conduz a uma segunda pergunta, talvez ainda mais complexa: se não é possível ampliar a não incidência por analogia, quais são os critérios jurídicos que permitem restringi-la pela identificação daquilo que seria, “na essência”, uma operação onerosa com bem ou serviço?

Essa pergunta está no centro deste artigo. O problema não consiste em escolher entre “forma” e “substância”. O problema é definir qual substância juridicamente relevante pode ser reconhecida pelo intérprete sem que a requalificação da operação se transforme, na prática, em uma ampliação administrativa da hipótese de incidência tributária.

A verdadeira questão: requalificação ou criação de nova hipótese de incidência?

A VERDADEIRA QUESTÃO: REQUALIFICAÇÃO OU CRIAÇÃO DE NOVA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA?

O §1º não deve ser lido isoladamente

O §1º NÃO DEVE SER LIDO ISOLADAMENTE

“Essência” não pode significar simplesmente “equivalência econômica”

“ESSÊNCIA” NÃO PODE SIGNIFICAR SIMPLESMENTE “EQUIVALÊNCIA ECONÔMICA”

O aparente paradoxo: rol exemplificativo, mas sem analogia para criar novas não incidências

O APARENTE PARADOXO: ROL EXEMPLIFICATIVO, MAS SEM ANALOGIA PARA CRIAR NOVAS NÃO INCIDÊNCIAS

O art. 6º da LC nº 214/2025 segundo o Parecer SEI nº 293/2026/MF

O ART. 6º DA LC Nº 214/2025 SEGUNDO O PARECER SEI Nº 293/2026/MF

A regra-matriz de incidência como ponto de partida

A verdadeira questão: requalificação ou criação de nova hipótese de incidência?

A VERDADEIRA QUESTÃO: REQUALIFICAÇÃO OU CRIAÇÃO DE NOVA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA?

O §1º não deve ser lido isoladamente

O §1º NÃO DEVE SER LIDO ISOLADAMENTE

“Essência” não pode significar simplesmente “equivalência econômica”

“ESSÊNCIA” NÃO PODE SIGNIFICAR SIMPLESMENTE “EQUIVALÊNCIA ECONÔMICA”

O aparente paradoxo: rol exemplificativo, mas sem analogia para criar novas não incidências

O APARENTE PARADOXO: ROL EXEMPLIFICATIVO, MAS SEM ANALOGIA PARA CRIAR NOVAS NÃO INCIDÊNCIAS

O art. 6º da LC nº 214/2025 segundo o Parecer SEI nº 293/2026/MF

O ART. 6º DA LC Nº 214/2025 SEGUNDO O PARECER SEI Nº 293/2026/MF

A regra-matriz de incidência como ponto de partida

A verdadeira questão: requalificação ou criação de nova hipótese de incidência?

A VERDADEIRA QUESTÃO: REQUALIFICAÇÃO OU CRIAÇÃO DE NOVA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA?

O §1º não deve ser lido isoladamente

O §1º NÃO DEVE SER LIDO ISOLADAMENTE

“Essência” não pode significar simplesmente “equivalência econômica”

“ESSÊNCIA” NÃO PODE SIGNIFICAR SIMPLESMENTE “EQUIVALÊNCIA ECONÔMICA”

O aparente paradoxo: rol exemplificativo, mas sem analogia para criar novas não incidências

O APARENTE PARADOXO: ROL EXEMPLIFICATIVO, MAS SEM ANALOGIA PARA CRIAR NOVAS NÃO INCIDÊNCIAS

O art. 6º da LC nº 214/2025 segundo o Parecer SEI nº 293/2026/MF

O ART. 6º DA LC Nº 214/2025 SEGUNDO O PARECER SEI Nº 293/2026/MF

A regra-matriz de incidência como ponto de partida

A REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA COMO PONTO DE PARTIDA

A interpretação do IBS e da CBS não pode começar pelo art. 6º da LC nº 214/2025. O ponto de partida deve ser a própria regra-matriz de incidência. A Constituição Federal, especialmente após a Emenda Constitucional nº 132/2023, conferiu ao novo modelo uma materialidade deliberadamente ampla. A LC nº 214/2025 concretizou essa competência e estabeleceu, no art. 4º, que o IBS e a CBS incidem sobre operações onerosas com bens ou serviços.

O §1º do dispositivo estabelece que as operações não onerosas somente serão tributadas nas hipóteses expressamente previstas na própria lei complementar. Já o §2º adota conceito abrangente de operação onerosa, contemplando diferentes formas de fornecimento de bens e serviços. O §3º, por sua vez, estabelece que, para caracterizar as operações, são irrelevantes:

• a validade jurídica dos atos;
• a espécie, o tipo ou a forma do negócio jurídico;
• e seus efeitos.

A opção legislativa é clara. O novo sistema não pretende que a incidência seja determinada exclusivamente pela denominação atribuída pelas partes ao negócio. Mas uma coisa é afastar o formalismo excessivo. Outra, muito diferente, é admitir que qualquer equivalência econômica entre operações permita ao intérprete criar uma nova hipótese de incidência. Essa distinção é fundamental. Base ampla não significa base ilimitada.

O ART. 6º DA LC Nº 214/2025 SEGUNDO O PARECER SEI Nº 293/2026/MF

O art. 6º prevê diversas hipóteses de não incidência do IBS e da CBS. Entre elas estão operações envolvendo:

• transmissão ou alienação de participação societária;
• transmissão de bens em determinadas reorganizações societárias;
• dividendos e juros sobre capital próprio;
• determinados rendimentos e operações financeiras;
• determinadas operações com títulos e valores mobiliários;
• doações sem contraprestação;
• entre outras hipóteses expressamente previstas.

A PGFN, no Parecer SEI nº 293/2026/MF, sustenta que essas hipóteses não devem ser tratadas como benefícios fiscais. A diferença não é meramente terminológica. Se fosse benefício fiscal, haveria a tendência de enxergá-lo como uma exceção a uma incidência anteriormente configurada. 

Como norma de delimitação, entretanto, o art. 6º participa da própria construção do campo material de incidência. Isso significa que a não incidência não é necessariamente uma “dispensa” de tributo. Pode ser simplesmente a consequência de determinado fato não preencher a materialidade constitucional e legal do IBS ou da CBS. A conclusão é importante e merece ser preservada.

O APARENTE PARADOXO: ROL EXEMPLIFICATIVO, MAS SEM ANALOGIA PARA CRIAR NOVAS NÃO INCIDÊNCIAS

O Parecer produz, entretanto, uma formulação que merece especial atenção. As hipóteses do art. 6º possuem natureza exemplificativa, mas isso não significa que o intérprete esteja autorizado a ampliar o dispositivo por analogia para criar novas hipóteses de não incidência. 

É uma distinção conceitualmente importante: rol exemplificativo não equivale a autorização para criar novas hipóteses de não incidência.

A PGFN, com isso, procura impedir que o art. 6º seja transformado em uma espécie de “porta de saída” do IVA Dual. O contribuinte não poderia, simplesmente porque identificou semelhança econômica entre sua operação e uma das hipóteses do art. 6º, concluir pela não incidência. A não incidência deverá encontrar fundamento na própria delimitação constitucional e legal da competência tributária. 

Esse ponto do Parecer, a meu ver, contribui para a segurança jurídica. Mas ele produz uma questão adicional. A questão inversa: e quando a Administração invoca a “essência” da operação?

O art. 6º, §1º, dispõe: “O IBS e a CBS incidem sobre o conjunto de atos ou negócios jurídicos envolvendo as hipóteses previstas nos incisos III a VII do caput deste artigo que constituam, na essência, operação onerosa com bem ou com serviço.”

Aqui aparece uma expressão que provavelmente estará no centro de futuros debates administrativos e judiciais: “na essência”. A expressão é poderosa porque permite olhar para o conjunto dos atos e negócios jurídicos, e não apenas para cada ato isoladamente. Ela pode ter função legítima.

Imagine-se uma estrutura juridicamente fragmentada em múltiplos negócios, mas que, analisada em conjunto, efetivamente corresponda ao fornecimento oneroso de um bem ou serviço. Seria incompatível com a lógica de um IVA de base ampla permitir que a simples fragmentação documental da operação produzisse artificialmente uma não incidência.

Até aqui, o raciocínio é compreensível. O problema surge quando se pergunta: qual é o limite dessa requalificação?

O §1º não condiciona expressamente sua aplicação à existência de fraude, simulação, abuso de direito ou propósito exclusivamente tributário. A norma trabalha com o conjunto de atos ou negócios jurídicos e com a identificação de sua “essência”. Isso significa que o debate pode ocorrer mesmo diante de negócios juridicamente válidos e economicamente legítimos. E é precisamente nesse ponto que a segurança jurídica do contribuinte merece atenção.

“ESSÊNCIA” NÃO PODE SIGNIFICAR SIMPLESMENTE “EQUIVALÊNCIA ECONÔMICA”

Esse talvez seja o principal cuidado hermenêutico a ser adotado. Uma operação pode produzir resultado econômico semelhante ao de outra sem que ambas sejam juridicamente idênticas. O fato de uma determinada estrutura gerar resultado econômico semelhante à venda de um ativo não significa, automaticamente, que ela seja juridicamente uma venda.

Da mesma forma, o fato de determinada remuneração econômica estar associada a uma prestação de serviços não significa, por si só, que qualquer fluxo financeiro correspondente seja preço de serviço. É preciso identificar o fato tributável. Portanto: essência econômica não pode ser confundida com mera equivalência econômica. Se assim fosse, a regra-matriz deixaria de funcionar como critério de identificação do fato tributável e passaria a operar como uma autorização genérica para tributar manifestações econômicas consideradas equivalentes. Isso seria especialmente problemático diante do princípio da legalidade tributária.

O §1º NÃO DEVE SER LIDO ISOLADAMENTE

Outro ponto fundamental é que o §1º do art. 6º não existe em um vácuo normativo. Ele deve ser interpretado conjuntamente com o art. 4º, §3º, II, da LC nº 214/2025. O dispositivo estabelece que, para fins de caracterização das operações, são irrelevantes a espécie, o tipo e a forma do negócio jurídico.

A mensagem do legislador é clara: a forma jurídica, isoladamente considerada, não determina a incidência. Mas disso não decorre que a forma jurídica seja sempre irrelevante. Ela pode ser relevante justamente para identificar qual negócio jurídico foi efetivamente praticado, quais são seus elementos constitutivos e quais efeitos jurídicos foram produzidos.

A Reforma não eliminou o direito privado. Ela apenas impede que a denominação formal de uma operação seja utilizada como escudo contra a incidência quando os elementos efetivos da operação revelarem situação enquadrável na materialidade tributária. Essa diferença precisa ser preservada.

A VERDADEIRA QUESTÃO: REQUALIFICAÇÃO OU CRIAÇÃO DE NOVA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA?

Aqui está, talvez, o ponto mais delicado. Quando a Administração Tributária desconsidera a forma jurídica de uma operação, podem ocorrer duas situações muito diferentes. 

Na primeira, ela apenas requalifica juridicamente um fato que já estava compreendido na hipótese de incidência prevista em lei. Na segunda, ela acaba atribuindo ao fato uma natureza tributária que não decorre da materialidade legal.

No primeiro caso, existe interpretação e aplicação da lei. No segundo, pode haver verdadeira ampliação da hipótese de incidência. A fronteira entre essas duas situações precisa ser objetiva. E é justamente essa fronteira que o conceito de “essência” pode tornar controvertida.

VENDA DE PARTICIPAÇÃO SOCIETÁRIA E VENDA DE ATIVOS: UM EXEMPLO PARADIGMÁTICO

O inciso III do art. 6º contempla hipóteses relacionadas à transmissão ou alienação de participação societária. A existência dessa previsão torna especialmente relevante distinguir a efetiva alienação de participação societária de estruturas negociais nas quais uma sequência de atos possa, eventualmente, revelar operação diversa daquela indicada formalmente pelas partes.

Imagine-se uma sociedade empresária que detenha determinado ativo operacional relevante, como um imóvel, uma unidade produtiva ou outro bem de expressivo valor econômico. Um dos sócios decide alienar sua participação societária a um terceiro.

Em uma operação societária efetivamente realizada, o sócio aliena sua participação; o patrimônio da sociedade permanece pertencendo à própria pessoa jurídica. O adquirente passa a deter a participação societária e, indiretamente, assume a posição econômica correspondente à participação no patrimônio social. Há, portanto, diferença jurídica entre as operações:

– Alienação do ativo: sociedade → bem → adquirente;

– Alienação da participação societária: sócio → participação societária → adquirente.

O fato de o patrimônio da sociedade ser composto majoritariamente por determinado ativo não elimina, por si só, essa diferença jurídica. Tampouco seria suficiente afirmar que o adquirente “economicamente queria o ativo”. Se assim fosse, praticamente toda aquisição de participação em uma sociedade patrimonial ou operacional poderia ser reconstruída como aquisição direta dos ativos nela existentes.

E é precisamente aqui que se deve ter cuidado com a aplicação do §1º do art. 6º. A norma não parece autorizar que qualquer alienação de participação societária seja automaticamente requalificada como operação onerosa com os bens ou serviços existentes no patrimônio da sociedade. O que o dispositivo permite examinar é o conjunto de atos ou negócios jurídicos, quando houver elementos concretos que indiquem que, na essência, esse conjunto constitui operação onerosa com bem ou serviço. A diferença é fundamental.

Suponha-se, por exemplo, que as partes formalizem uma alienação de participação societária, mas que, simultaneamente:

• seja constituída uma sociedade sem atividade empresarial autônoma;
• determinado ativo seja previamente transferido para essa sociedade;
• a aquisição das participações esteja contratualmente vinculada à transferência econômica desse ativo;
• sejam celebrados outros negócios complementares que, analisados em conjunto, revelem que o conjunto dos atos efetivamente realizados conduz à transferência onerosa do bem;
• e a participação societária funcione, naquele arranjo específico, apenas como instrumento jurídico de uma operação econômica mais ampla.

Nesse cenário, a discussão sobre o §1º torna-se juridicamente pertinente. A Administração poderá questionar se está diante de uma verdadeira operação de alienação de participação societária ou se o conjunto dos negócios jurídicos revela, em sua essência, uma operação onerosa com bem ou serviço. Mas a conclusão não poderá decorrer simplesmente da existência do ativo no patrimônio da sociedade. Será necessário demonstrar a unidade do conjunto negocial, a conexão entre os atos, a contraprestação existente e a efetiva operação onerosa que se pretende reconhecer.

Essa distinção é essencial para evitar que a expressão “na essência” seja transformada em autorização para ignorar, de maneira indiscriminada, a autonomia patrimonial e a natureza jurídica da participação societária. O ponto não é negar a possibilidade de requalificação. O ponto é exigir que a requalificação seja demonstrada a partir dos elementos concretos da operação.

Nesse sentido, o §1º do art. 6º pode desempenhar função relevante contra estruturas artificiais, mas não deveria ser interpretado como uma autorização para transformar toda operação societária economicamente relacionada a determinado ativo em uma operação direta com esse ativo. A pergunta, portanto, não deve ser:

“O comprador estava economicamente interessado no ativo?”

Mas: “O conjunto de atos e negócios jurídicos efetivamente praticados revela uma operação onerosa com o ativo ou uma legítima alienação de participação societária?”

Essa formulação é muito mais compatível com a lógica do §1º e, simultaneamente, preserva a segurança jurídica. É também nesse ponto que o art. 110 do CTN ganha importância: a análise da substância da operação não pode simplesmente substituir conceitos jurídicos por equivalências econômicas. A Administração pode investigar a realidade do negócio, mas deverá demonstrar que a qualificação encontrada permanece dentro da materialidade constitucional e legal do IBS e da CBS.

A questão, portanto, não é escolher entre forma jurídica e substância econômica. É determinar quando a forma jurídica corresponde à operação efetivamente realizada e quando ela constitui apenas um dos elementos de uma estrutura negocial mais ampla que, analisada em conjunto, revela operação tributável diversa.

REORGANIZAÇÕES SOCIETÁRIAS: QUANDO A EFICIÊNCIA EMPRESARIAL PASSA A SER UMA QUESTÃO TRIBUTÁRIA

O problema ganha ainda mais complexidade nas reorganizações societárias. A LC nº 214/2025 contempla hipóteses envolvendo fusão, cisão, incorporação e integralização ou devolução de capital. Essas operações possuem funções empresariais próprias.

Podem ser utilizadas para:

• reorganização de grupos econômicos;
• segregação de atividades;
• sucessão empresarial;
• preparação para entrada de investidores;
• racionalização operacional;
• reorganização patrimonial;
• simplificação societária.

É evidente que uma reorganização também pode ser estruturada para produzir determinado efeito tributário. Mas não se pode partir da premissa de que a existência de vantagem tributária transforma automaticamente um negócio jurídico em operação onerosa tributável. A questão deve ser outra: o conjunto de atos praticados constitui, em sua realidade jurídica e econômica relevante, uma operação onerosa com bem ou serviço compreendida na materialidade do IBS/CBS?

Essa pergunta é muito mais rigorosa do que simplesmente indagar se houve “vantagem econômica”.

DIVIDENDOS, JUROS SOBRE CAPITAL PRÓPRIO E REMUNERAÇÕES SOCIETÁRIAS

As hipóteses relacionadas a dividendos, juros sobre capital próprio e outras formas de remuneração do capital exigem ainda mais cautela na aplicação do §1º do art. 6º. O inciso VI do dispositivo contempla expressamente situações relacionadas à distribuição de resultados e à remuneração do capital, estabelecendo sua não incidência para fins de IBS e CBS.

A existência dessa previsão, entretanto, não significa que a simples atribuição formal da denominação “dividendo”, “juros sobre capital próprio” ou outra forma de remuneração societária seja suficiente para afastar a análise da realidade da operação. Mas é igualmente importante não inverter o raciocínio.

Não se pode concluir que uma distribuição de resultados esteja sujeita ao IBS e à CBS simplesmente porque produz vantagem econômica para o sócio ou porque, em alguma perspectiva econômica, representa uma forma de remuneração do investimento.

Dividendos são, em sua essência jurídica, distribuição de resultados societários. Sua natureza não se transforma em contraprestação por bem ou serviço apenas porque o beneficiário recebeu determinado valor. O §1º do art. 6º somente ganha relevância quando o conjunto de atos ou negócios jurídicos permitir identificar que aquilo que formalmente foi apresentado como uma hipótese de não incidência constitui, na essência, operação onerosa com bem ou serviço.

Imagine-se, por exemplo, uma sociedade que contrate determinado sócio para prestar serviços e, em vez de remunerá-lo pelo serviço prestado, estruture o pagamento sob a forma de distribuição de resultados, sem que estejam presentes os pressupostos materiais que caracterizam efetivamente essa distribuição. Nesse caso, a questão não seria tributar um dividendo pelo IBS ou pela CBS. A questão seria verificar se, por trás da denominação societária utilizada, existe efetivamente uma prestação de serviço onerosa.

Se houver elementos concretos demonstrando que o pagamento está diretamente vinculado à prestação de determinado serviço, a Administração poderá questionar a qualificação jurídica atribuída à operação. O mesmo raciocínio pode ser aplicado a outras estruturas em que determinada remuneração seja formalmente apresentada como retorno do capital, mas o conjunto negocial revele contraprestação por uma atividade, bem ou serviço.

A situação é substancialmente diferente quando estamos diante de uma distribuição legítima de resultados. Suponha-se uma sociedade que:

• apurou regularmente seus resultados;
• possui lucros distribuíveis;
• deliberou validamente pela distribuição;
• distribuiu os valores aos seus sócios na proporção ou nos critérios juridicamente admitidos;
• e não vinculou a distribuição à prestação de qualquer bem ou serviço pelo beneficiário.

Nesse caso, não há fundamento para transformar a distribuição em operação onerosa apenas porque o sócio recebeu uma vantagem econômica.

A vantagem econômica não é sinônimo de contraprestação.

Essa distinção é essencial para a correta aplicação do §1º. O dispositivo não parece ter por finalidade permitir que a Administração substitua automaticamente a natureza jurídica dos dividendos por qualquer outra forma de remuneração que lhe pareça economicamente semelhante. Sua função, nesse contexto, é permitir a investigação de estruturas em que a hipótese formalmente apresentada como distribuição de resultado seja, na realidade, parte de um conjunto de atos destinado a realizar operação onerosa com bem ou serviço.

A pergunta, portanto, não deve ser: “O sócio foi economicamente remunerado?”

Mas: “O valor recebido decorre efetivamente da distribuição de resultado ou constitui contraprestação vinculada ao fornecimento de um bem ou serviço?”

A diferença entre essas duas situações é decisiva. No primeiro caso, estamos diante da hipótese de não incidência prevista no art. 6º. No segundo, pode estar presente uma operação onerosa distinta, cuja tributação não decorre da simples transformação de dividendos em fato gerador, mas da identificação de uma operação com bem ou serviço que estava juridicamente encoberta ou integrada a uma estrutura negocial mais ampla.

Esse cuidado também é necessário para evitar uma interpretação excessivamente econômica do §1º. Se bastasse identificar qualquer vantagem patrimonial do sócio para caracterizar contraprestação, praticamente toda distribuição de dividendos poderia ser questionada. Afinal, toda distribuição de resultados produz enriquecimento ou vantagem econômica para o beneficiário. Isso esvaziaria a própria razão de existir do inciso VI do art. 6º.

Por isso, a aplicação da cláusula de essência exige algo mais: não basta existir remuneração econômica; é necessário identificar uma relação de contraprestação juridicamente vinculada ao fornecimento de bem ou serviço. Essa conclusão reforça a importância da distinção entre resultado econômico, remuneração do capital e contraprestação por operação onerosa.

São categorias que podem produzir efeitos econômicos semelhantes, mas não são necessariamente equivalentes para fins de incidência do IBS e da CBS. E é justamente nessa fronteira que a cláusula de essência deve ser aplicada com maior rigor.

TÍTULOS E VALORES MOBILIÁRIOS: A IMPORTÂNCIA DA CAUSA JURÍDICA

Operações com títulos e valores mobiliários também podem suscitar situações de fronteira. Uma operação financeira pode conter elementos que, examinados isoladamente, aproximem-se de uma prestação de serviço. Entretanto, a existência de remuneração, ganho econômico ou vantagem financeira não é suficiente para caracterizar automaticamente uma operação onerosa com serviço.

A pergunta deve ser: qual é a causa jurídica e econômica da remuneração? Essa indagação é muito mais útil do que simplesmente perguntar quem ganhou e quem perdeu dinheiro.

O ART. 110 DO CTN COMO LIMITE — E NÃO COMO ESCUDO ABSOLUTO

Nesse ponto, o art. 110 do Código Tributário Nacional ganha especial importância. O dispositivo estabelece: “A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias.”

O art. 110 não significa que todo conceito de direito privado seja intocável pela legislação tributária. Seu alcance é mais preciso. Ele protege os conceitos privados quando estes forem utilizados pelas normas constitucionais para definir ou limitar competências tributárias. Por isso, o dispositivo funciona como importante limite à utilização indiscriminada da chamada substância econômica.

Se a Administração disser que determinado negócio jurídico é, “na essência”, outro negócio, deverá demonstrar que a requalificação ainda permanece dentro da competência tributária constitucional e da hipótese de incidência legalmente estabelecida.

O PAPEL DO ART. 110 DO CTN NESSA CONSTRUÇÃO

O art. 110 do CTN pode funcionar como importante ponto de equilíbrio. Ele não impede a LC nº 214/2025 de estabelecer conceitos próprios. Tampouco impede a Administração de verificar a realidade dos negócios. Mas impede que a tributação transforme arbitrariamente institutos privados utilizados pela Constituição para delimitar competência em categorias puramente econômicas.

Assim, se a Administração pretende afirmar que uma alienação de participação societária é, “na essência”, uma venda de ativo, precisará demonstrar não apenas que as duas operações possuem resultados econômicos semelhantes, mas que o conjunto de atos efetivamente realizado revela operação juridicamente enquadrável na materialidade do IBS/CBS. Essa exigência é indispensável para impedir que a cláusula de essência se transforme em uma espécie de competência tributária por aproximação econômica.

O art. 110, portanto, não impede toda requalificação. Mas impede que a interpretação tributária transforme conceitos jurídicos relevantes em categorias puramente econômicas quando isso importar ampliação da competência tributária.

O PARECER SEI Nº 293/2026/MF E A SEGURANÇA JURÍDICA: UMA ASSIMETRIA QUE MERECE SER ENFRENTADA

É aqui que surge uma das principais reflexões deste artigo. O Parecer da PGFN oferece segurança ao contribuinte ao afirmar que o rol do art. 6º, embora exemplificativo, não pode ser ampliado por analogia para criar novas hipóteses de não incidência. Mas permanece uma questão inversa: quais são os limites para a Administração restringir o alcance das hipóteses de não incidência com fundamento na “essência” prevista no §1º?

Tem-se, portanto, uma espécie de assimetria hermenêutica. De um lado: não se pode ampliar a não incidência simplesmente porque existe semelhança econômica com uma hipótese do art. 6º. De outro: pode-se investigar o conjunto de atos e negócios jurídicos para verificar se aquilo que formalmente parece estar abrangido por uma hipótese de não incidência constitui, “na essência”, operação onerosa com bem ou serviço.

Essa assimetria não significa que o Parecer seja contraditório. As duas afirmações podem coexistir juridicamente. Mas elas colocam sobre a Administração Tributária uma responsabilidade interpretativa muito maior: a de demonstrar, objetivamente, por que determinado conjunto de atos ultrapassou a fronteira da não incidência e passou a configurar operação onerosa tributável.

A INSEGURANÇA NÃO ESTÁ NECESSARIAMENTE NA NORMA, MAS NA AUSÊNCIA DE CRITÉRIOS DE APLICAÇÃO

É importante fazer uma ressalva. Não se deve transformar toda cláusula aberta em sinônimo de insegurança jurídica. O Direito trabalha inevitavelmente com conceitos que exigem concretização. “Essência”, “abuso”, “simulação”, “fraude”, “substância” e “finalidade econômica” podem desempenhar funções legítimas no sistema jurídico. O problema surge quando a abertura conceitual não é acompanhada de critérios verificáveis.

Para o contribuinte, a dificuldade prática será saber, antes de realizar a operação, se a estrutura adotada será reconhecida como:

1. negócio jurídico válido e não oneroso;
2. negócio jurídico abrangido por uma hipótese de não incidência;
3. conjunto de negócios autônomos;
4. operação única artificialmente fragmentada;
5. operação onerosa com bem ou serviço;
6. ou estrutura passível de requalificação pela Administração.

Essa incerteza tem consequência econômica concreta. Quanto maior a dificuldade de prever a qualificação tributária da operação, maior será:

• o custo de conformidade;
• a necessidade de documentação;
• a dependência de consultas e manifestações administrativas;
• o risco de autuação;
• e a probabilidade de judicialização.

A pergunta que deveria orientar a aplicação do §1º. Talvez seja possível construir um teste interpretativo simples. Antes de requalificar uma operação, o intérprete deveria responder, sucessivamente:

Primeira pergunta: Qual é o conjunto de atos ou negócios jurídicos praticados?

Não apenas o contrato principal, mas a operação como um todo.

Segunda: Qual é a função jurídica de cada ato?

Quais são seus objetos, partes, obrigações e contraprestações?

Terceira: Existe unidade econômica e jurídica entre os atos?

Ou são negócios autônomos que apenas produzem efeitos econômicos relacionados?

Quarta: Qual é a prestação efetivamente fornecida?

Há um bem ou serviço identificável?

Quinta: Existe onerosidade?

Há contraprestação juridicamente vinculada ao fornecimento?

Sexta: Essa operação está compreendida na materialidade constitucional e legal do IBS/CBS?

Sétima: A requalificação depende exclusivamente de uma equivalência econômica ou está apoiada em elementos concretos do negócio?

Oitava: A conclusão preserva os conceitos jurídicos relevantes utilizados pela Constituição para delimitar a competência tributária?

Essa última pergunta aproxima diretamente a análise do art. 110 do CTN.

O QUE NÃO PODE ACONTECER: “SUBSTÂNCIA ECONÔMICA” COMO AUTORIZAÇÃO GERAL PARA TRIBUTAR

O risco hermenêutico estaria em transformar o seguinte raciocínio: “O negócio produz economicamente determinado resultado; portanto, deve ser tributado como se fosse a operação que normalmente produz esse resultado.” Esse raciocínio é perigoso.

O IVA Dual possui materialidade ampla, mas não possui materialidade ilimitada. Neutralidade não substitui legalidade. Capacidade econômica não substitui hipótese de incidência. Resultado econômico não substitui fato tributável. E substância econômica não pode funcionar como uma competência tributária paralela. 

O APARENTE CONFLITO ENTRE FORMA E SUBSTÂNCIA É UMA FALSA DICOTOMIA

A discussão costuma ser apresentada como uma escolha: forma jurídica versus substância econômica. Essa oposição, entretanto, é simplificadora. O Direito Tributário precisa das duas dimensões.

A forma jurídica permite identificar o negócio efetivamente celebrado. A realidade econômica permite verificar se a estrutura formal corresponde à operação efetivamente realizada. O que não se pode admitir é que qualquer uma delas seja utilizada isoladamente. A forma não pode servir para ocultar a materialidade. Mas a substância econômica também não pode servir para inventar uma materialidade inexistente. A verdadeira questão é outra: qual é a substância juridicamente relevante para fins de incidência tributária?

O ponto de equilíbrio: nem formalismo absoluto, nem economicismo absoluto. A interpretação do §1º precisa evitar dois extremos.

PRIMEIRO EXTREMO: FORMALISMO ABSOLUTO

Seria aceitar qualquer estrutura apenas porque os contratos foram redigidos de determinada maneira. Esse caminho permitiria que a forma jurídica neutralizasse artificialmente a incidência.

SEGUNDO EXTREMO: ECONOMICISMO ABSOLUTO

Seria ignorar a estrutura jurídica sempre que a operação produzisse determinado resultado econômico. Esse caminho permitiria que a Administração reconstruísse livremente os negócios realizados. Nenhum dos dois extremos é adequado.

O caminho mais seguro é a qualificação jurídica da realidade econômica.

O PARECER NÃO ENCERRA A DISCUSSÃO: ELE ESTABELECE UMA POSIÇÃO ADMINISTRATIVA

É importante também delimitar o alcance institucional do Parecer SEI nº 293/2026/MF.  Trata-se de manifestação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Sua importância interpretativa é inegável, mas ele não se confunde com a própria lei complementar e tampouco substitui a interpretação judicial definitiva. 

Assim, o Parecer deve ser lido como uma importante posição institucional sobre a interpretação do art. 6º. Não se deve, entretanto, transformá-lo em fonte autônoma de incidência tributária. A incidência continua decorrendo da Constituição e da legislação complementar.

Esse ponto é particularmente relevante quando se discute segurança jurídica.

“ROL EXEMPLIFICATIVO” NÃO SIGNIFICA “PODER GERAL DE CRIAÇÃO”

A conclusão do Parecer pode ser sintetizada da seguinte forma: O art. 6º contém hipóteses exemplificativas de situações que estão fora da incidência, mas não constitui autorização para que o intérprete acrescente novas hipóteses de não incidência por analogia. Isso é correto.

Mas a mesma lógica deve ser utilizada no sentido inverso: a cláusula de essência não constitui autorização geral para que a Administração acrescente novas operações tributáveis àquelas já previstas na hipótese de incidência.

Ela deve servir à identificação da operação efetivamente realizada dentro de uma materialidade já estabelecida. Essa simetria hermenêutica é fundamental.

NEUTRALIDADE NÃO PODE SUBSTITUIR LEGALIDADE

A neutralidade é um dos pilares do novo sistema. Ela procura evitar que decisões empresariais sejam artificialmente determinadas pela carga tributária. Mas neutralidade não significa que operações economicamente semelhantes devam necessariamente receber tratamento tributário idêntico.

A neutralidade deve ser implementada dentro da legalidade. Não se pode dizer:

“Para preservar a neutralidade, devemos tributar.”

A sequência correta é: “Existe hipótese legal de incidência; dentro dela, a neutralidade orienta a interpretação e a aplicação do sistema.”

Essa distinção pode parecer acadêmica, mas será decisiva no contencioso.

SEGURANÇA JURÍDICA EXIGE PREVISIBILIDADE

A segurança jurídica, nesse contexto, não se resume à possibilidade de o contribuinte se defender depois de uma eventual autuação. Ela também exige previsibilidade suficiente para que as decisões empresariais possam ser tomadas antes da realização da operação, especialmente quando se trata de negócios complexos, reorganizações societárias ou estruturas que envolvam diferentes atos jurídicos.

Essa preocupação ganha relevo diante da abertura conferida pelo §1º do art. 6º. Se a qualificação tributária de determinada operação depender da análise de seu conjunto de atos e negócios jurídicos e de sua caracterização “na essência” como operação onerosa com bem ou serviço, é necessário que existam critérios minimamente verificáveis capazes de orientar essa qualificação.

Não se trata de exigir que toda operação complexa tenha, antecipadamente, uma resposta fiscal definitiva. O Direito Tributário convive com situações que demandam interpretação. O ponto é outro: a margem de interpretação não pode transformar a consequência tributária da operação em algo cognoscível apenas depois da fiscalização.

Quanto maior for a abertura conferida à Administração para requalificar a operação, maior deve ser a objetividade dos elementos utilizados para justificar essa requalificação. Do contrário, a cláusula da “essência”, concebida para impedir que a forma jurídica seja utilizada para ocultar uma operação tributável, poderá produzir efeito inverso: transferir ao contribuinte o risco de uma qualificação tributária que somente se tornará conhecida a posteriori.

É justamente nessa fronteira que a segurança jurídica deixa de ser uma consideração abstrata e passa a funcionar como parâmetro de aplicação do próprio §1º. A questão não é impedir a Administração de investigar a realidade da operação, mas exigir que a conclusão pela sua requalificação seja fundada em elementos jurídicos e fáticos demonstráveis, e não apenas em uma percepção genérica de que determinada estrutura produz resultado econômico semelhante ao de uma operação tributável.

A segurança jurídica, portanto, não impede a aplicação da cláusula de essência. Ela exige que sua aplicação seja previsível, fundamentada e compatível com os limites da materialidade tributária previamente estabelecida em lei.

IBS/CBS, ITBI E ITCMD: SOBREPOSIÇÃO ECONÔMICA NÃO SIGNIFICA NECESSARIAMENTE BITRIBUTAÇÃO

Outro aspecto relevante do Parecer diz respeito à convivência do IBS/CBS com outros tributos. O art. 4º, §5º, da LC nº 214/2025 estabelece que a incidência do IBS e da CBS não altera as bases de cálculo do ITBI e do ITCMD. Isso demonstra que o legislador reconhece a possibilidade de diferentes incidências tributárias sobre uma mesma realidade econômica sem que isso, automaticamente, caracterize bitributação.

É necessário distinguir: identidade econômica, de identidade do fato jurídico tributário. Uma determinada operação societária pode produzir consequências patrimoniais que repercutam em diferentes campos tributários. Isso não significa, por si só, que dois tributos estejam incidindo sobre o mesmo fato gerador.

A pergunta correta é: qual fato jurídico cada tributo está alcançando?

A mesma realidade econômica pode conter múltiplos fatos tributáveis. Esse ponto é particularmente importante no novo sistema.

Uma operação pode envolver:

• transferência patrimonial;
• prestação de serviço;
• remuneração financeira;
• ganho de capital;
• transmissão de direitos;
• reorganização societária.

O fato de todos esses elementos estarem economicamente conectados não significa que exista apenas um fato jurídico. A análise tributária precisa decompor a realidade. O Parecer está correto ao evitar que a coincidência econômica seja automaticamente tratada como bitributação. Mas a mesma cautela deve valer para a aplicação do §1º: a conexão econômica entre atos não autoriza, por si só, a fusão artificial de fatos jurídicos distintos.

O NOVO CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO PODE NASCER JUSTAMENTE DESSA FRONTEIRA

É possível antever uma nova categoria de discussões administrativas e judiciais. No modelo anterior, grande parte do contencioso girava em torno da pergunta: “Qual é a natureza jurídica da operação?” No IVA Dual, uma parcela relevante do debate poderá deslocar-se para outra pergunta: “Qual é a essência econômica e jurídica do conjunto de atos praticados?”

A mudança parece sutil, mas pode ser profunda.

Poderemos ter discussões envolvendo:

• alienação de participação societária versus alienação de ativos;
• reorganização societária versus operação onerosa;
• integralização de capital versus aquisição onerosa;
• distribuição de resultados versus remuneração;
• operação financeira versus prestação de serviço;
• cessão de direitos versus fornecimento de bem ou serviço;
• contratos complexos versus operações aparentemente simples.

O contencioso, portanto, não desaparecerá. Ele poderá mudar de objeto.

CONCLUSÃO: A SUBSTÂNCIA PRECISA CONTINUAR SUBMETIDA AO DIREITO

O Parecer SEI nº 293/2026/MF representa importante manifestação institucional sobre a natureza do art. 6º da LC nº 214/2025. Sua contribuição é relevante ao afastar a ideia de que o dispositivo possa ser utilizado como fundamento para criar, por analogia, novas hipóteses de não incidência.

Mas a análise não termina aí. O §1º do art. 6º introduz uma dimensão igualmente importante: a possibilidade de examinar o conjunto de atos e negócios jurídicos para verificar se, “na essência”, eles constituem operação onerosa com bem ou serviço.

Essa ferramenta pode ser necessária para preservar a neutralidade e impedir estruturas artificiais destinadas a afastar a incidência do IBS e da CBS. Mas ela precisa ser aplicada dentro de limites jurídicos claros.

A grande questão não é escolher entre forma e substância. É estabelecer qual substância juridicamente relevante pode ser reconhecida sem que se ultrapassem os limites da competência tributária.

A Reforma Tributária ampliou significativamente a materialidade dos tributos sobre o consumo. Isso, entretanto, não significa que toda manifestação econômica possa ser convertida em fato tributável.

A base ampla do IVA Dual reduz a relevância da forma jurídica como argumento isolado de não incidência, mas não elimina a necessidade de qualificação jurídica do fato tributável. Da mesma forma, a neutralidade não substitui a legalidade, a equivalência econômica não substitui a hipótese de incidência e a substância econômica não substitui a competência tributária.

O art. 110 do CTN permanece relevante justamente nesse ponto: não como escudo absoluto contra qualquer requalificação, mas como lembrança de que o Direito Tributário não pode simplesmente remodelar conceitos jurídicos utilizados pela Constituição para definir ou limitar competências.

O verdadeiro desafio do novo sistema será encontrar o ponto de equilíbrio entre duas necessidades legítimas. De um lado, impedir que estruturas formais artificialmente fragmentadas ou descoladas da realidade sejam utilizadas para afastar a incidência de um IVA de base ampla.

De outro, impedir que a invocação genérica da “essência” permita à Administração reconstruir negócios juridicamente válidos com base apenas em sua percepção acerca do resultado econômico pretendido.

É nesse espaço que a segurança jurídica será testada. E talvez a pergunta mais importante para os próximos anos não seja simplesmente:

“A operação está no art. 6º?”

Mas: “Qual é, juridicamente, a operação que efetivamente ocorreu?”

A resposta a essa pergunta deverá ser construída com base na Constituição, na LC nº 214/2025, na realidade dos negócios e nos conceitos jurídicos que estruturam a competência tributária. Porque, no novo IVA Dual, a substância econômica certamente ganhará importância — mas a substância econômica também deverá permanecer submetida ao Direito.

Márcio Robson Costa é Mestre em Ciências Contábeis pela Fucape Business School, Contador — Ex Conselheiro e Vice-Presidente de Turma no CARF — Consultor Tributário e Palestrante. Autor de artigos. Especialista em Direito e Planejamento Tributário, dentre outras disciplinas que cursou em Pós-Graduação/MBA: Gestão Estratégica de Empresas, Finanças e Gestão Coorporativa e Controladoria e Auditoria.

Os artigos escritos pelos “colunistas” não refletem necessariamente a opinião do Portal da Reforma Tributária. Os textos visam promover o debate sobre temas relevantes para o país.